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domingo, 27 de abril de 2008

Ley de Costas, una reforma necesaria, de José Antonio García-Trevijano Garnica en Expansión

Ley de Costas, una reforma necesaria, de José Antonio García-Trevijano Garnica en Expansión
El próximo mes de julio cumple veinte años la ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Creo que ha llegado el momento de acometer una reflexión seria sobre ella. No cabe negar que la Ley ha sido beneficiosa porque ha tratado de poner fin a abusos ciertos que no se atajaron con leyes anteriores, en especial con la Ley de 26 de abril de 1969 a la que sustituyó.Hoy en día se ha conseguido que el respeto a las costas sea algo que esté en la mente de todos, empezando por los potenciales infractores. Ahora bien, no se pasará por alto que dicha Ley ha generado enormes problemas de aceptación social y dificultades serias para su justa puesta en práctica. Prueba evidente de ello es la extraordinaria litigiosidad que ha originado y que en buena medida debiera haber sido innecesaria. El punto clave está en los deslindes, que son los trazados que el Ministerio aprueba para separar el dominio privado del público. Y el problema está la ampliación definitoria que introdujo la Ley de 1988 de lo que se consideraba dominio público marítimo-terrestre, lo que ha dado lugar a que los deslindes marquen habitualmente una línea que abarca un mayor espacio que antes.El número de afectados y de metros cuadrados que pasan a ser dominio público es tan extraordinario que no podrá decirse con rigor que tantos cientos de miles de personas hayan sido “abusadores”. Sería bueno saber cuántos metros cuadrados de propiedad privada lleva hasta la fecha “ganados” el Ministerio a cambio de ese más que discutible canje por concesión a sesenta años (mecanismo que permitiría hacerse con ciudades enteras a precio de ganga). No es sencillamente asumible que media España haya abusado.Y es que, dejando aparte ilegalidades históricas que nadie niega, el propietario ha actuado sobre su propiedad privada legítima, tan legítima como que así se la reconocía el correspondiente deslinde anterior. El problema está en que los nuevos deslindes transforman en dominio público lo que antes era legítima propiedad privada.Pues bien, hay dos observaciones que merece la Ley de 1988: por una parte, hay que plantearse si la misma se ha excedido en la definición de qué se considera demanio; por otra parece grave que a día de hoy sigamos sin disponer de reglas que precisen las abiertas definiciones contenidas en dicha Ley.Hay que empezar por quedar claro que no fue la Constitución la que introdujo una definición de dominio público marítimo-terrestre más amplia de la prevista en la entonces vigente Ley de 1969, pues el Texto Constitucional se limitó en su artículo 132 a establecer unos criterios muy generales que, interpretados por el legislador, podían haber dado lugar a consecuencias muy distintas. Decir que las playas o el mar territorial son dominio público no era ciertamente una novedad, pues ya lo establecía así la Ley de 1969 e incluso antes la de 1880, como el Tribunal Supremo reconoció en muchas ocasiones. Tampoco fue una novedad el decir que sería demanial la zona marítimo-terrestre, pues ya lo era también antes de la Constitución.El problema está en que el legislador de 1988 (PSOE, con un ficticio recurso presentado por el PP, que sin embargo la acabó aplicando más entusiásticamente) optó por ampliar al máximo el dominio público. Así, por ejemplo, no fue lo mismo “zona marítimo-terrestre” para la Ley de 1969 que para la Ley de 1988; según aquella, lo era únicamente la zona bañada por el mar en los temporales ordinarios, mientras para ésta lo es la alcanzada por el agua en los mayores temporales conocidos; queda claro que una misma palabra (zona marítimo-terrestre, playa, mar territorial) permite interpretaciones bien diferentes.Pero, es más, la Ley de 1988 consideró incluso demaniales espacios que ni siquiera estaban en la cabeza del Constituyente: acantilados, zonas de depósito de material formadas por la acción del mar o del viento marino, etc. Y dejó asimismo graves indefiniciones que ni se preocupó de aclarar el Reglamento de Costas de 1989 ni lo hizo el Ministerio mediante normas técnicas (que, por cierto, preveía dicho reglamento en su artículo 24.2).Hay varios aspectos que creo deben tenerse en cuenta a la hora de evaluar la Ley de Costas y afrontar su puntual reforma:- En primer lugar, frente a lo que sucedía en 1988 -y más aún en 1978-, hoy en día disponemos de una abundante y muy potente legislación protectora del medio ambiente, incluido el costero. Debemos así quitarnos de la cabeza la idea entonces presente de que los terrenos se conservan mejor si pertenecen a la Administración. No hay una correlación necesaria entre demanialidad y protección el medio ambiente. El problema de los abusos no se debió a la definición de demanio contenida en leyes anteriores, sino a que en ellas no establecían verdaderas reglas de protección ni se dotaba a la Administración de los medios adecuados para perseguir su cumplimiento; esto ha sido superado hoy no ya sólo en la Ley de 1988 (me parece bien), sino más aún en normas medioambientales de diverso tipo procedentes de distintas entidades y prismas de visión (ordenación territorial, urbanismo, medio ambiente en general).- En segundo lugar, el Ministerio conoce bien (porque lo sufre día a día) lo difícil que es trazar un deslinde, y no ya solo debido a los problemas jurídicos y técnicos que se suscitan, sino a causa de la contestación social que generan. Si se repasa el panorama de actos administrativos que produce la Administración, creo que no hay campo que origine tanta oposición. Prueba de ello es la sensibilidad interpretativa de la Ley de 1988 que el Ministerio ha mostrado “a ráfagas”, así como el que -no se pase por alto- veinte años después de dicha Ley siga sin estar deslindada una buena parte del territorio español.- Y en tercer lugar, no es ya que la Ley de 1988 haya establecido una definición de dominio público a mi juicio innecesariamente exagerada, sino que, y ello es peor si cabe, la indefinición de dicha Ley es tal que podemos apreciar múltiples agravios comparativos, o, por ejemplo, extraños deslindes en zig-zag. Si la Ley es dura, más duro es el titubeo en su aplicación debido a la carencia de criterios precisos a la hora de definir hasta donde alcanza en cada caso el dominio público marítimo-terrestre.Podrían ponerse muchos ejemplos: ¿qué es una duna? ¿son dominio público todas las dunas? ¿Lo son las fósiles, es decir, las verdaderas “piedras” del Terciario? ¿Son dominio público las dunas vegetadas? Planteo estas preguntas porque los deslindes muestran conclusiones diferentes; incluso parece haber una colisión entre la Ley de Costas y su Reglamento, pues en el caso de dunas vegetadas éste limita la condición de demaniales a las que sean necesarias para la estabilidad de la playa o defensa de la costa, lo que, por cierto, tampoco se ha definido.Podría preguntar más: ¿son demanio todos los depósitos de material formados por la acción del mar o del viento marino tal y como parece decir la Ley? ¿Lo es por ello Teruel, que cumple esa condición? Se me dirá que no, pero lo cierto es que no se me aporta un criterio seguro. ¿Es dominio público el suelo degradado, es decir, el que no ofrece ya condiciones para encuadrarlo en alguna de las definiciones de dominio público establecidas en la Ley de Costas (incluso el ya degradado antes de dicha Ley)? A veces sí y a veces no, o al menos eso es lo que resulta de los deslindes; el Ministerio no se ha atrevido, por ejemplo, a declarar demanial la Manga del Mar Menor, o piezas completas de ciudades históricas que reunirían las condiciones para ello a nada que se quisiera efectuar un análisis de granulometría mediante catas en el subsuelo, como sin embargo se ha hecho en otros casos con pleno desparpajo. A la hora de tratar de justificar un deslinde puede recordarse el aserto de que “el papel lo admite todo”, lo que resulta más grave en vista de la preocupante laxitud con que nuestros Tribunales han venido enjuiciando sin objeción deslindes tan dispares. El Ministerio ha llegado a decir (lo tengo por escrito) que la solución “DEPENDE” de cada caso. Y ahí está lo grave, pues lo peor en Derecho no está ya en el alcance de las normas, sino en la sensación de arbitrariedad que se transmita al aplicarlas; esto es algo que el ciudadano nunca aceptará. Es por ello momento de afrontar una tarea seria de reforma de la Ley de Costas para reducir su ímpetu y definir sobre criterios claros qué es y qué no es dominio público marítimo-terrestre. El Ministerio lo sabe, y lo saben también los partidos políticos. Hora es de asumirlo y ponerse a la tarea. La protección medioambiental está garantizada en cualquier caso.